Política de Costos por Derechos de Espectro Radioeléctrico para 5G: Un Comparativo Internacional
La política fiscal de una nación, más allá de ser un simple asiento contable, constituye un instrumento para la promoción del crecimiento económico, del desarrollo, de equidad e inclusión social. Su instrumentación efectiva requiere de la identificación de sus niveles óptimos, así como de las acciones, instituciones y marco legal para alcanzar esos fines.
Más aún, si ella detona la ejecución de políticas públicas ordenadas en nuestra Constitución, como lo es la consecución de la conectividad de la sociedad.
Es decir, se trata de una política fiscal que atiende un mandato constitucional.
Bajo este postulado, el Estado adquiere compromisos u obligaciones de gasto, así como recaudatorias, para sustentar los objetivos sociales y económicos de sus políticas públicas.
En el caso de la determinación de las cuotas anuales por el uso del espectro radioeléctrico, organismos internacionales como la GSMA y el brazo de telecomunicaciones de la ONU, ITU, apuntan a que su determinación se oriente a los costos administrativos por su gestión por parte de las autoridades sectoriales. Asimismo, se sugiere tomen en consideración la escala y estructura competitiva del mercado. De manera que su fijación no imposibilite el pago de derechos por parte de los operadores competidores, ni los disuada de participar en los procesos de licitación.
Paquete Económico 2021
El Paquete Económico 2021 entregado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) al Poder Legislativo, el pasado 8 de septiembre, contiene la iniciativa de reforma a la Ley Federal de Derechos que, entre otros aspectos, plantea la actualización (aumento) y adición de cuotas de derechos que deberán pagar al Estado mexicano los operadores móviles que cuenten con concesiones para explotar determinadas bandas de frecuencia del espectro radioeléctrico.
El espectro radioeléctrico es un recurso natural que resulta esencial para los operadores de telecomunicaciones en la prestación de servicios móviles de telefonía y banda ancha. Al ser este propiedad del Estado mexicano, los concesionarios en México pagan la contraprestación al momento de obtener la concesión y derechos anuales por su aprovechamiento.
El nivel y consecuentemente, cualquier cambio en las cuotas por su uso y explotación impacta sensiblemente el precio que pagan los usuarios finales, los cuales, al contar con una demanda cada vez más inelástica en los servicios de telecomunicaciones, inevitablemente incrementarán su gasto.[1]
En particular, la propuesta considera incrementos en las cuotas de derechos para la banda de 800 MHz y nuevas cuotas para las bandas de 600 MHz, 1,500 MHz y 3.5GHz.
De ser aprobada esta iniciativa, el bienestar de usuarios en México se vería afectado negativamente, como resultado de que, al aumentar los costos de inversión y operación de los operadores móviles, estos a su vez, harían el ajuste correspondiente al alza de los precios de sus servicios de telefonía e internet móvil.
Esta circunstancia resultaría a su vez, en una suerte de regresividad de la propuesta, al ser las personas y familias de menor ingreso las más afectadas por este incremento de precios.
Al contrario de lo que se establece en su exposición de motivos, la iniciativa impondría una barrera por la vía de costos para el despliegue de las redes de última generación (5G), al encarecer las bandas que son fundamentales para su desarrollo.
Pago de Derechos en el Paquete Económico 2021 vs Ley Federal de Derechos vigente
Fuente: Elaborado por The Competitive Intelligence Unit con información del Paquete Económico 2021, Ley Federal de Derechos e Instituto Federal de Telecomunicaciones.
De manera igualmente errónea, la SHCP argumenta que el incremento propuesto de 56.5% (nivel 16 veces superior a la inflación proyectada en los Criterios Generales de Política Económica del Paquete Económico 2021) se debe a que las actuales cuotas para el segmento de la banda de 800 MHz destinado originalmente a telefonía celular, pero que ahora es también útil para ofrecer banda ancha móvil, “se encuentran por debajo de sus referencias internacionales”.
De acuerdo con la GSMA, México es un claro ejemplo de la imposición de “altas cuotas anuales” por el uso del espectro, “que van mucho más allá de los niveles requeridos para la recuperación de costos administrativos”. Esta circunstancia no sólo frena las decisiones de participación en los procesos de subasta, sino también encarece la estructura de costos de los operadores y complica el diseño de la licitación por parte del regulador, como sucedió en la asignación de bloques de la banda de AWS en 2016.[1]
A continuación, procederemos a revisar un comparativo internacional del nivel de estos derechos en un conjunto de países, que contradice abrumadoramente esta aseveración de la autoridad hacendaria.
Comparativo Internacional de Cobro de Derechos del Espectro
Al considerar los resultados de un reciente estudio comisionado por el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) que explora los derechos pagados por determinadas bandas en otras economías y latitudes, esta actualización y creación de nuevos derechos se encuentra por encima de los referentes internacionales.[2]
En este estudio se identificó una muestra de 44 países, miembros de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y economías latinoamericanas, en los que se realizaron subastas de espectro y los reguladores cobran derechos anuales por el aprovechamiento de este recurso.
Amerita resaltar que este régimen no es propio de toda la muestra de países como son el caso de Estados Unidos, Canadá, Reino Unido, Alemania, entre otros, por lo cual no fueron considerados en el comparativo.
Por otro lado, los derechos cobrados por el uso de espectro de la muestra fueron ajustados por el Producto Interno Bruto (PIB) per cápita y por la Paridad del Poder Adquisitivo (PPA) para hacerlos comparables con los derechos cobrados de acuerdo con la Ley Federal de Derechos vigente y la iniciativa del Paquete Económico 2021.
Comparativo de Derechos Pagados por Espectro:
México frente a Mediana de Muestra de Países
Fuente: Elaborado por The Competitive Intelligence Unit con información del Paquete Económico 2021, Ley Federal de Derechos e Instituto Federal de Telecomunicaciones.
Al considerar lo anterior, se identificó que el cobro de derechos propuesto en su comparativo con la mediana[4] de los costos por un bloque de 20 MHz en la muestra de países es 5.6 veces superior para el caso de la banda de 850 MHz, 13.6 veces más alto en la de 600 MHz y 5.5 mayor en la de 3.5 GHz.
Con respecto a la media (promedio)[5] de los costos de los derechos en la muestra, la propuesta de reforma es 5.8 veces superior para el caso de la banda de 850 MHz, supera en 9.9 veces en la de 600 MHz y es 3 veces mayor en la de 3.5 GHz.
Comparativo de Derechos Pagados por Espectro: México frente a Media de Muestra de Países
Amerita destacar que, en Perú, los derechos anuales que se cobran por un bloque de 20 MHz en la banda de 850 MHz se encuentran alrededor de $750 millones de pesos mexicanos (al ajustar por PIB per cápita y PPA). Mientras que la iniciativa de derechos pretende que, por la misma porción de espectro en referida banda, los concesionarios en México paguen cuotas anuales de casi el doble, es decir, $1,479 millones de pesos.
Comparativo de Derechos Pagados por Espectro: México frente a Muestra de Países
Fuente: Elaborado por The Competitive Intelligence Unit con información del Paquete Económico 2021, Ley Federal de Derechos e Instituto Federal de Telecomunicaciones.
Asimismo, en el caso de España, los derechos pagados por un bloque de 20MHz en la banda de 3.5 GHz se encuentran por arriba de los $120 millones de pesos mexicanos, lo cual es, aproximadamente, 41% inferior a la lo que propone la iniciativa del Paquete Económico 2021.
Como es patente, estos nuevos cobros y ajustes al alza propuestos por la SHCP no se encuentran sustentados en las experiencias internacionales en materia de política recaudatoria.
Los derechos establecidos en otros países no se aproximan a aquellos propuestos en la iniciativa propuesta por la SHCP, los cuales constituyen una barrera al despliegue de las redes 5G.
Además, ponen en riesgo la factibilidad e interés de las próximas licitaciones de espectro conducidas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT).
Consecuentemente, obstaculizan la satisfacción del derecho el derecho constitucional de acceso a la banda ancha y otras tecnologías de la información y la comunicación (TIC), a través del alza injustificada de precios de los servicios y al imponer barreras para el despliegue de nueva y mejor infraestructura, resultante del encarecimiento del espectro apto para el desarrollo de 5G.
Es por ello que la GSMA recomienda establecer cuotas anuales moderadas, ante la alta probabilidad de disuadir a los operadores competidores a hacerse de derechos del espectro derivado de su menor escala y obtención de ingresos, así como la dificultad para crear incentivos para que, en general, los jugadores en el mercado buscan expandir su cobertura y mejorar la calidad de los servicios.6]
De manera concurrente, la Unión Internacional de Telecomunicaciones (ITU por sus siglas en inglés), brazo de telecomunicaciones de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), apunta que la fijación de cuotas anuales debe orientarse a los costos administrativos asociados a la gestión del espectro radioeléctrico por el órgano regulador, como en el caso de Dinamarca y Reino Unido.[7]
Por lo anterior se insta, en el marco de la discusión del Paquete Económico, a proponer esquemas de derechos que sean conducentes a aproximar a México al anhelado escenario de conectividad universal y no se encuentren supeditados a objetivos recaudatorios del Estado. Estos mecanismos de asignación podrían consistir en una determinación de cuotas de derechos moderados, orientados a los costos de gestión del espectro o la acreditación de inversiones contra las inversiones realizadas, como lo propone el IFT, que incentiven su tenencia y aprovechamiento y que no menoscaben extraordinariamente a la capacidad financiera de los concesionarios para dotar de conectividad a la mayor base de usuarios posible.
Asimismo, se sugiere tomen en consideración la escala y estructura competitiva del mercado. De manera que su fijación no imposibilite el pago de derechos por parte de los operadores competidores, ni los disuada de participar en los procesos de licitación.
Si el objetivo del gobierno es generar mayor bienestar en la población en México debe buscarse impulsar el despliegue de infraestructura que promete un acceso y diseminación de la conectividad y sus beneficios a toda la cadena productiva, con miras a detonar la productividad y el desarrollo de habilidades de individuos y familias en todo el país.
[1] En el escenario de inelasticidad, un incremento en el precio del servicio no reduce proporcionalmente la cantidad demandada.
[2] GSMA (2017), Effective Spectrum Pricing: Supporting better quality and more affordable mobile services. Disponible en: https://www.gsma.com/spectrum/wp-content/uploads/2017/02/Effective-Spectrum-Pricing-Full-Web.pdf
[3] Aetha, “Estudio sobre la valuación y determinación de derechos de espectro para bandas IMT en México. Informe para el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) de México”. México, 20 de diciembre de 2018. Disponible en: http://www.ift.org.mx/sites/default/files/contenidogeneral/espectro-radioelectrico/07-informeaethaparaift-preciosespectroimt20dic2018v2.1pdftestado.pdf
[4] Valor en la posición central en un conjunto de datos ordenados.
[5] Medida de tendencia que es el valor característico de una serie de datos y se obtiene a partir de la suma de todos sus valores dividida entre el número de sumando.
[6] GSMA (2017), Annual usage fees for spectrum. Disponible en: https://www.gsma.com/spectrum/wp-content/uploads/2017/11/7-Day-1-Session-2-Annual-Usage-Fees-Richard-Marsden.pdf
[7] ITU (2016), Guidelines for the review of spectrum pricing methodologies and the preparation of spectrum fee schedules. Disponible en: https://www.itu.int/en/ITU-D/Spectrum-Broadcasting/Documents/Publications/Guidelines_SpectrumFees_Final_E.pdf